A Nulidade da Certidão de Dívida Ativa em Razão da Fundamentação Legal Equivocada.
Por Wilson Vilar Sampaio
Introdução
A validade de uma Certidão de Dívida Ativa precisa ser analisada por todo Advogado tributarista que construirá a defesa de seu cliente em uma Execução Fiscal. Acredito que a melhor estratégia estará nos detalhes trazidos em cada linha da CDA que sustentam o processo judicial.
Nós, Advogados que atuamos em favor dos contribuintes, lutamos contra um adversário que possui todas as vantagens e benefícios legais: a partir do momento em que uma execução fiscal é distribuída, ela emerge encastelada e protegida pelos Princípios da Liquidez e Certeza, muito embora possam, na prática serem incertas e ilíquidas.
Neste estudo, gostaria de dar a minha contribuição para a percepção da importância da fundamentação legal na constituição do crédito tributário e que como a sua aplicação errada pode ser uma arma de artilharia em nossas mãos que, bem empregada, pode colapsar a mais segura das fortalezas.
Capítulo 1- Fundamentação Legal, Causa de Pedir e Pedido: Analisando as Informações Cruciais sobre o Suposto Crédito Tributário.
Todo processo judicial tem em sua essência normas legais que preveem o Direito ora evocado pelo autor que deve, obrigatoriamente, indicar o dispositivo que embasa seus pedidos. Assim, a Fundamentação Legal representa diretamente a razão de existência do processo, pois lá estão descritos o que de fato se deseja, através das Leis apresentadas ao Magistrado.
Já a Causa de Pedir, consiste na obrigação do Autor em expor todos os fatos através de sua narrativa para o Estado-Juiz. “A causa de pedir na demanda impõe e, segundo a vertente acolhida pelo nosso sistema processual, a narrativa dos fatos da vida e da própria relação jurídica nascida a partir deles (teoria da substanciação: causa de pedir = fatos +relação jurídica) e o pedido veicula a pre tensão processual do autor (pedido imediato: prestação da atividade jurisdicional; pedido mediato: tutela do bem da vida). Eis, pois, a relação existente entre os dois institutos: a afirmação da relação substancial e do conteúdo da demanda.”1
Portanto, a Causa de Pedir em uma Execução Fiscal estará descrita na inicial e será o resultado dos Fundamentos fáticos e jurídicos expostos pelo autor de maneira clara e objetiva. “A causa de pedir e o pedido formam um silogismo. Os fundamentos jurídicos do pedido (causa próxima) constituem a premissa maior; os fatos (causa remota), a premissa menor, e o pedido, a conclusão. Para que a petição seja apta, é necessário que o pedido seja decorrência lógica dos fatos narrados.” 2
Assim, expostos os fatos e fundamentos jurídicos em uma execução fiscal, bem como apresentada a Causa de Pedir, a Fazenda realiza o Pedido, que seria a conclusão da situação exposta ao Judiciário: a condenação ao pagamento dos valores decorrentes dos tributos constituídos como crédito tributário.
Neste momento, você Advogado deve analisar toda legislação aplicada e exposta pela Fazenda nas Certidões de Dívida Ativa que veem anexa aos autos, mais precisamente na “Fundamentação Legal” que compõe a CDA.
Encontrando alguma norma que não se aplique ao caso analisado, como por exemplo, a cobrança de uma doação ou se a fazenda afirmar que seu cliente recebeu o resultado rural e, caso isso não corresponda com o que fora declarado pelo executado em seu imposto de Renda, estaremos diante de uma cobrança que teve como base uma norma que foi erroneamente utilizada para fundamentar a CDA, bem como a Execução Fiscal.
Esses fatos devem ser alegados em Exceção de Pré-executividade, pois, além de cobrarem por algo que não é devido, precisariam, no mínimo, estar discriminados na CDA com seus respectivos valores. Portanto, ter atenção nesses detalhes é de suma importância para a defesa do contribuinte.
Capítulo 2- Do Lançamento do Crédito Tributário.
O lançamento tributário é um processo administrativo pelo qual o Estado, com base em seus registros e informações disponíveis, determina o valor devido pelo contribuinte a título de imposto. Isso é feito seguindo as leis e regulamentos tributários.3
De acordo com o artigo 142 do CTN, o lançamento pode ser de três formas: lançamento por declaração, lançamento por homologação e lançamento por ofício.
O lançamento por declaração seria aquele, fruto da própria informação do contribuinte ou de terceiro, que fornece todas as informações sobre determinado fato tributável ao fisco que, por sua vez, informa qual o valor do tributo deverá ser pago, de acordo com o artigo 147 do CTN.
Já o lançamento por Homologação, ocorre quando o contribuinte, de forma voluntária, realiza o cálculo e faz o pagamento do tributo sem participação do fisco, porém, esta precisará autenticar, homologar tal ato, para que tenha validade (artigo 150 CTN).
Por fim, o lançamento por ofício ocorre quando o fisco realiza o cálculo do tributo e envia para o contribuinte, como é o caso do IPTU (149 CTN).
Quando o contribuinte não realiza o pagamento do tributo, gera um direito para o Estado de realizar a cobrança através de um processo administrativo fiscal, onde o devedor receberá uma notificação para quitar a obrigação ou responder ao processo administrativo, garantindo a ampla defesa. Assim, com o esgotamento dos recursos na esfera administrativa, o passo seguinte é a inscrição do débito tributário em Dívida Ativa (criando-se a exequibilidade), o qual se aperfeiçoa com a emissão da respectiva Certidão de Dívida Ativa (CDA) e seu ajuizamento pela Execução Fiscal .
Desta forma, apresentada a Execução Fiscal, o executado será intimado para realizar o pagamento do suposto débito em 15 dias, ou apresentar os embargos do devedor ou a Exceção de Pré-executividade, onde fará a sua defesa .
Então, a Execução Fiscal cobra um crédito que iniciou-se em um lançamento tributário que não fora pago pelo Executado e aquele terá como base, como pilar, como sustentação principal a Fundamentação Legal, que indica quais Direitos estão sendo cobrados.
Porém, se o Estado realizou uma cobrança baseada em uma Lei que fora aplicada de forma errada, o que pode acontecer?
Suponhamos que em uma Certidão de Dívida Ativa, a fazenda informe o período de apuração, o valor devido e, Fundamentando Legalmente a razão de cobrança do tributo, apresenta as normas que sustentam a existência desta relação jurídica. Analisando a CDA, o Advogado depara-se com uma série de artigos e leis e, estudando cada uma das normas, encontra um dispositivo que não se conexa com a realidade dos fatos e nada tem a ver com a constituição do suposto crédito que está em cobrança, sendo pois uma legislação aplicada de forma errada; o que este profissional pode fazer em defesa do contribuinte?
Essa situação específica impossibilita o prosseguimento da execução fiscal com a seguinte justificativa: A CDA, que reproduz os termos do lançamento, não pode ser substituída em razão de erro na Fundamentação Legal, pois isso implicaria em revisão do próprio lançamento tributário!
Capítulo 3 – Da Equivocada Utilização da Fundamentação Legal e sua Nulidade
Quando a Fazenda afirma, por exemplo, que é credora representada pela dívida inscrita em Dívida Ativa, materializada na Certidão de Dívida Ativa anexa que traz os fundamentos fáticos e jurídicos para a cobrança, ela cria um vínculo entre o que está sendo cobrado nas Certidões de Dívida Ativa com os próprios Fatos e Fundamentos Jurídicos do Pedido.
Isso porque, os dispositivos legais que foram equivocadamente utilizados na CDA compõem os pedidos fazendários, sendo inclusive assinalados e informados na Fundamentação Legal das Certidões de Dívida Ativa.
Percebam a gravidade do que pode ocorrer em uma Execução Fiscal: a Fazenda cobra por algo que não existe apenas por ter utilizado uma fundamentação legal equivocada.
Sei que alguns podem argumentar que basta que a fazenda realize a substituição da Certidão, como ocorre quando o valor esteja errado, ou se faltar a assinatura do procurador (que em nossa opinião, tais exemplos deveriam sim causar a nulidade processual, já que um valor errôneo não é líquido e a ausência de assinatura causa incerteza para a demanda), situações essas que permitem a substituição da CDA.
Mas não é o caso do que estamos analisando.
Para o Judiciário, uma CDA que traz em seu corpo uma Fundamentação Legal equivocada apresenta vício de lançamento e sua substituição é vedada pois seria preciso rever o próprio lançamento tributário, situação esta que impossibilita qualquer alteração.
Discorrendo sobre esse tema, os Professores Leandro Paulsen, René Bergmann Ávila e Ingrid Schroder Sliwka ensinam o seguinte:
Quando haja equívocos no próprio lançamento ou na inscrição em dívida, fazendo-se necessária alteração de fundamento legal ou do sujeito passivo, nova apuração do tributo com aferição de base de cálculo por outros critérios, imputação de pagamento anterior à inscrição etc., será indispensável que o próprio lançamento seja revisado, se ainda viável em face do prazo decadencial, oportunizando-se ao contribuinte o direito à impugnação, e que seja revisada a inscrição, de modo que não se viabilizará a correção do vício apenas na certidão de dívida. A certidão é um espelho da inscrição que, por sua vez, reproduz os termos do lançamento. Não é possível corrigir, na certidão, vícios do lançamento e/ou da inscrição. Nestes casos, será inviável simplesmente substituir-se a CDA.4
Esse Vício Insanável precisa ser apontado e alegado pelo Advogado do contribuinte que deve requerer a nulidade da execução fiscal uma vez que seria necessário, para a efetiva cobrança dos impostos que porventura fossem devidos, realizar outro lançamento do suposto débito por causa da impossibilidade de substituição da CDA em face da utilização de fundamentação legal equivocada,
Por fim, nossos Tribunais Superiores possuem entendimento pacífico sobre este tema em suas jurisprudências e esses importantes julgados traduzem a gravidade da aplicação equivocada de uma lei como fundamentação legal em uma Certidão de Dívida Ativa, conforme podemos observar nesses preciosos julgados:
1.
“- Não é possível a substituição da CDA, em razão de sua fundamentação legal equivocada, tratando-se, assim, de vício insanável que impõe a extinção da execução. Qualquer emenda ou substituição do título executivo fiscal importaria na revisão do próprio lançamento. Precedentes deste Tribunal: AC 596.467/PB, Desembargador Federal Élio Wanderley de Siqueira Filho, Primeira Turma, julgamento: 28/09/2017, publicação: DJe 05/10/2017; AC 586.572/PB, Desembargador Federal Edilson Nobre, Quarta Turma, julgamento: 02/02/2016, publicação: DJe 10/03/2016; AC 586.471/PB, Desembargador Federal Rubens de Mendonça Canuto, Quarta Turma, julgamento: 02/02/2016, publicação: DJe 18/02/2016.
2.
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUTÁRIO. CONSELHO PROFISSIONAL. ANUIDADE. NATUREZA TRIBUTÁRIA. ART. 150 DA CF/88. LIMITES MÁXIMOS EM MVR - MAIOR VALOR DE REFERÊNCIA ATÉ A VIGÊNCIA DA LEI Nº 12.514/11. ANUIDADES POSTERIORES. MÍNIMO PREVISTO NO ART. 8º DA LEI 12.514/11. APELAÇÃO DESPROVIDA. 1. Trata-se de apelação interposta pelo CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM DA PARAÍBA - COREN/PB contra a sentença prolatada pelo MM. Juízo Federal da 10ª Vara Federal/PB, que acolheu a exceção de pré-executividade, declarando a nulidade do título executivo que embasa a execução, com a consequente extinção do processo, nos termos do art. 487, I, do CPC.(…) 6. Registre-se não ser possível a simples correção do valor lançado na CDA em relação à anuidade de 2012 em razão da fundamentação legal equivocada, tratando-se, assim, de vício insanável que impõe a extinção do respectivo lançamento. Nesse sentido: PROCESSO: 200882000080661, AC586572/PB, DESEMBARGADOR FEDERAL EDÍLSON NOBRE, Quarta Turma, JULGAMENTO: 02/02/2016, PUBLICAÇÃO: DJE 10/03/2016 - Página 195; PROCESSO: 00040403820104058200, AC596467/PB, DESEMBARGADOR FEDERAL ÉLIO WANDERLEY DE SIQUEIRA FILHO, Primeira Turma, JULGAMENTO: 28/09/2017, PUBLICAÇÃO: DJE 05/10/2017 - Página 54; PROCESSO: 200882000077194, AC586471/PB, DESEMBARGADOR FEDERAL RUBENS DE MENDONÇA CANUTO, Quarta Turma, JULGAMENTO: 02/02/2016, PUBLICAÇÃO: DJE 18/02/2016 - Página 150.(...)(PROCESSO: 00005725320164058201, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL LEONARDO AUGUSTO NUNES COUTINHO, 7ª TURMA, JULGAMENTO: 21/11/2023)
3.
Poder Judiciário Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba Gab. Des. José Ricardo Porto ACÓRDÃO AGRAVO INTERNO Nº 0833378-09.2015.8.15.2001 Relator : Des. José Ricardo Porto Agravante : Município de João Pessoa Procuradora : Cintia Leitão Bernardo Agravado : Estado da Paraíba Procuradora: Adlany Alves Xavier AGRAVO INTERNO. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. TAXA DE COLETA DE RESÍDUOS. OPOSIÇÃO DE EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. CDA. FUNDAMENTAÇÃO LEGAL EQUIVOCADA. FALTA DE REQUISITO (TJ-PB - AC: 08333780920158152001, Relator: Des. José Ricardo Porto, 1ª Câmara Cível) No presente caso, em que pese a certidão da dívida ativa utilizar como fundamento a Lei Complementar nº 16/98, verifica-se que se refere à taxa de coleta de resíduos do ano de 2016, período no qual a citada lei já estava revogada, por conta da edição da LC municipal nº 41/2006. - O Superior Tribunal de Justiça, possui entendimento pacífico, inclusive proferido em sede de Recurso Repetitivo, no sentido de que, antes da prolação da sentença extintiva, é possível ao exequente promover a emenda ou a substituição da CDA para correção de erro material ou formal, conforme previsto no artigo 203 do Código Tributário Nacional e no artigo 2º, § 8º. da Lei 6.830/80. Todavia, não lhe é permitido, alterar o valor do débito lançado (quantum debeatur) e os fundamentos de fato e de direito que deram origem ao lançamento. - “PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO FISCAL. SUBSTITUIÇÃO DA CDA ANTES DA SENTENÇA. ALEGAÇÃO DE INAPLICABILIDADE DA SÚMULA 7/STJ. INVIABILIDADE DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. AGRAVO INTERNO DO MUNICÍPIO DE NOVA IGUAÇU/RJ DESPROVIDO. 1. O acórdão examinou a CDA e foi categórico ao concluir que antes da prolação da sentença extintiva, é possível ao exequente promover a emenda ou a substituição da CDA para correção de erro material ou formal, conforme previsto no artigo 203 do Código Tributário Nacional e no artigo 2o., § 8o. da Lei 6.830/80. Todavia, essa autorização legal é limitada à inscrição e à certidão do débito (que é o espelho da inscrição) e visa corrigir erros materiais ou formais, de modo a que satisfaçam os requisitos do artigo 2o., §§ 5o. e 6o. da Lei 6.830/80 e artigo 202 do Código Tributário Nacional. Logo, a autorização de emenda ou substituição não se estende ao lançamento, sendo possível à Fazenda Pública apenas ajustar a inscrição ou a CDA ao lançamento, corrigindo erros materiais ou formais acaso cometidos na inscrição do débito ou na extração da respectiva certidão. Não lhe é permitido, porém, alterar o valor do débito lançado (quantum debeatur) e os fundamentos de fato e de direito que deram origem ao lançamento (fls. 20/21). 2. Ademais, diante da análise já feita e constatado que a autorização de emenda ou substituição não se estende ao lançamento, não sendo permitido alterar o valor do débito lançado e os fundamentos de fato e de direito que deram origem ao lançamento, não há que se falar em substituição da CDA por força da Súmula 392/STJ, onde a Fazenda Pública pode substituir a certidão de dívida ativa até a prolação da sentença de embargos, quando se tratar de correção de erro material ou formal, vedada a modificação do sujeito passivo da execução. Portanto, se não há vício não há que se falar em substituição, entendimento diverso implicaria em análise da CDA, encontrando óbice no Súmula 7/STJ. 3. Agravo Interno do MUNICÍPIO DE NOVA IGUAÇU/RJ a que se nega provimento. ( AgInt no REsp 1646084/RJ, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/02/2020, DJe 03/03/2020)” “(…) 2. É que: "Quando haja equívocos no próprio lançamento ou na inscrição em dívida, fazendo-se necessária alteração de fundamento legal ou do sujeito passivo, nova apuração do tributo com aferição de base de cálculo por outros critérios, imputação de pagamento anterior à inscrição etc., será indispensável que o próprio lançamento seja revisado, se ainda viável em face do prazo decadencial, oportunizando-se ao contribuinte o direito à impugnação, e que seja revisada a inscrição, de modo que não se viabilizará a correção do vício apenas na certidão de dívida. A certidão é um espelho da inscrição que, por sua vez, reproduz os termos do lançamento. Não é possível corrigir, na certidão, vícios do lançamento e/ou da inscrição. Nestes casos, será inviável simplesmente substituir-se a CDA." (Leandro Paulsen, René Bergmann Ávila e Ingrid Schroder Sliwka, in "Direito Processual Tributário: Processo Administrativo Fiscal e Execução Fiscal à luz da Doutrina e da Jurisprudência", Livraria do Advogado, 5ª ed., Porto Alegre, 2009, pág. 205).(...)”( REsp 1045472/BA, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 25/11/2009, DJe 18/12/2009)- Assim, no presente caso, como a norma legal que serviu como fundamento ao lançamento tributário, gerando a CDA, mostra-se equivocada, e conforme jurisprudência pacífica do STJ, quando os vícios decorrem do próprio lançamento ou da inscrição não é possível a substituição do título executivo, a execução deve ser extinta, ante a nulidade da certidão da dívida ativa.
4.
APELAÇÃO. DIREITO TRIBUTÁRIO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. CDA. FUNDAMENTAÇÃO GENÉRICA. NULIDADE. 1 - A jurisprudência do STJ é assente no sentido da possibilidade de se emendar ou substituir a CDA por erro material ou formal do título até a prolação da sentença de embargos, desde que não implique modificação do sujeito passivo da execução, nos termos da Súmula 392 do STJ. 2 - Tal substituição também não é possível quando os vícios decorrem do próprio lançamento e/ou da inscrição. 3 - Entendimento ratificado pela Primeira Seção, ao julgar o REsp 1.045.472/BA, sob o regime do artigo 543-C do CPC. 4 - Na hipótese dos autos, não se poderia simplesmente permitir a substituição da CDA, ao fundamento da existência de mero erro material no título, pois a aplicação de fundamentação legal equivocada gera a modificação substancial do próprio lançamento tributário. 5 - Nulidade da CDA que impõe a extinção da execução. (TJ-RJ - APL: 00004259220218190064, Relator: Des(a). MILTON FERNANDES DE SOUZA, Data de Julgamento: 12/04/2022, QUINTA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 13/04/2022)
1DÍDDÍER Jr., Fredie. Curso de direito processual civil: introdução ao direito processual civil, parte geral e processo de conhecimento f Fredie Didier Jr.- 19. ed. · Salvador: Ed. Jus Podivm, 2017.p.325
2Donizetti, Elpídio Novo Código de Processo Civil comentado – 2. ed. rev., atual. e ampl. – Elpídio Donizetti. – SaEo Paulo: Atlas, 2017.Pg. 459
3https://www.aurum.com.br/blog/lancamento-tributario/
4(Leandro Paulsen, René Bergmann Ávila e Ingrid Schroder Sliwka, in"Direito Processual Tributário: Processo Administrativo Fiscal e Execução Fiscal à luz da Doutrina e da Jurisprudência", Livraria do Advogado, 5ª ed., Porto Alegre, 2009, pág. 205).
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